貫徹落實(shí)新修訂《礦產(chǎn)資源法》的思考與建議

　　新修訂的《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》（以下簡稱“《礦產(chǎn)資源法》”）在我國礦業(yè)法治史和礦業(yè)發(fā)展史上具有里程碑意義，是礦業(yè)行業(yè)大事要事，對保障國家礦產(chǎn)資源安全，維護(hù)礦產(chǎn)資源國家所有者和礦業(yè)權(quán)人合法權(quán)益、加強(qiáng)礦產(chǎn)資源開發(fā)利用生態(tài)環(huán)境保護(hù)、促進(jìn)礦業(yè)高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。良法要善治，新《礦產(chǎn)資源法》的有效落地實(shí)施是關(guān)鍵。

　　加強(qiáng)溝通交流凝聚共識(shí)

　　新《礦產(chǎn)資源法》是1986年頒布實(shí)施三十多年來的首次“大修”，是一次整體性、系統(tǒng)性、重構(gòu)性的修改，各方面高度關(guān)注。大家普遍認(rèn)為新《礦產(chǎn)資源法》順應(yīng)形勢發(fā)展變化，貫徹落實(shí)黨中央關(guān)于礦產(chǎn)資源管理改革決策部署，遵循地質(zhì)工作規(guī)律、礦業(yè)發(fā)展規(guī)律、市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，統(tǒng)籌國內(nèi)國際，有利于促進(jìn)礦業(yè)行業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展，保障國家礦產(chǎn)資源安全。

　　對于新《礦產(chǎn)資源法》一些制度規(guī)定，不同群體從不同立場和角度出發(fā)，也有不同的看法和觀點(diǎn)，提出了各自的訴求和意見建議。比如，完善礦業(yè)用地制度，有人認(rèn)為，有助于解決長期困擾礦山企業(yè)的礦業(yè)用地問題；也有人認(rèn)為，對面廣、量大的非戰(zhàn)略性礦產(chǎn)“礦合法、地不合法”的問題仍未得到有效解決。再比如，全面實(shí)行競爭性方式出讓礦業(yè)權(quán)，有人認(rèn)為，有利于充分發(fā)揮市場對資源配置決定性作用，由市場判斷勘查開采風(fēng)險(xiǎn)，避免人為技術(shù)判斷，造成自由裁量權(quán)過大而引發(fā)尋租風(fēng)險(xiǎn)，提高資源配置效率和公開公平公正性；也有人認(rèn)為，市場上普遍采用的以掛牌方式出讓探礦權(quán)，實(shí)行“價(jià)高者得”，地勘單位難以競得探礦權(quán)，不利于調(diào)動(dòng)地勘單位找礦主力軍的積極性，地勘單位的找礦技術(shù)優(yōu)勢得不到充分發(fā)揮。

　　不同的人對同一制度有不同的看法和訴求，提出不同的意見建議，這很正常，要正確認(rèn)識(shí)和看待，是否與黨的路線方針政策相一致，是否從國家立場出發(fā)，是否順應(yīng)形勢發(fā)展要求，是否符合我國國情，是否具有科學(xué)性、針對性和可操作性。

　　受立場和角度以及認(rèn)知的影響，一些看法和訴求難免有一定的局限性，但及時(shí)了解掌握這些不同的看法和訴求，有利于換位思考，多視角多維度審視新《礦產(chǎn)資源法》，了解掌握不同看法和訴求的分歧點(diǎn)在哪，通過有針對性地加強(qiáng)新《礦產(chǎn)資源法》宣傳講解，讓大家更全面深入理解法律制度，正本清源，引導(dǎo)輿論，統(tǒng)一思想，形成共識(shí)，更好地將新《礦產(chǎn)資源法》落實(shí)到位，形成合力。

　　堅(jiān)持系統(tǒng)觀念實(shí)現(xiàn)多目標(biāo)動(dòng)態(tài)平衡

　　礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、耕地保護(hù)對經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展至關(guān)重要，事關(guān)國計(jì)民生和國家安全。貫徹落實(shí)新《礦產(chǎn)資源法》，要切實(shí)轉(zhuǎn)變思想觀念，堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，統(tǒng)籌好礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)、耕地保護(hù)的關(guān)系，將礦產(chǎn)資源安全與生態(tài)安全、糧食安全統(tǒng)一于總體國家安全觀之中，把握好時(shí)度效，實(shí)現(xiàn)多目標(biāo)動(dòng)態(tài)平衡，不能為了保障礦產(chǎn)資源安全，以犧牲生態(tài)、破壞耕地為代價(jià)；也不能以保護(hù)生態(tài)、保護(hù)耕地為名，不開發(fā)利用礦產(chǎn)資源。堅(jiān)持開發(fā)利用與保護(hù)并重，尊重自然規(guī)律，用系統(tǒng)思維統(tǒng)籌劃好“三區(qū)三線”，統(tǒng)籌做好礦產(chǎn)資源開發(fā)、生態(tài)保護(hù)修復(fù)、耕地保護(hù)等各項(xiàng)工作，實(shí)現(xiàn)在保護(hù)中開發(fā)、在開發(fā)中保護(hù)。

　　同時(shí)，礦產(chǎn)資源管理目標(biāo)具有多維性，比如，維護(hù)礦產(chǎn)資源國家所有者權(quán)益和礦業(yè)權(quán)人合法權(quán)益，統(tǒng)籌礦產(chǎn)資源國家所有和礦產(chǎn)資源所在地利益，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要和保護(hù)礦產(chǎn)資源，保障礦產(chǎn)資源當(dāng)前和長遠(yuǎn)供應(yīng)安全。因此，貫徹落實(shí)新《礦產(chǎn)資源法》，制定配套管理措施，需要堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，統(tǒng)籌兼顧、綜合平衡，把多目標(biāo)統(tǒng)籌起來謀劃，增強(qiáng)工作系統(tǒng)性，做到系統(tǒng)集成、協(xié)同高效、全面推進(jìn)，既聚焦重點(diǎn)，又統(tǒng)攬全局；既立足當(dāng)前，又著眼長遠(yuǎn)，實(shí)現(xiàn)多目標(biāo)動(dòng)態(tài)平衡，促進(jìn)礦產(chǎn)資源合理開發(fā)利用，保障國家礦產(chǎn)資源安全，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)國家（中央、地方）、礦業(yè)企業(yè)、礦區(qū)群眾、礦業(yè)上下游產(chǎn)業(yè)鏈等互利共贏，推動(dòng)礦業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

　　增強(qiáng)宏觀政策取向一致性保障立法目的實(shí)現(xiàn)

　　新《礦產(chǎn)資源法》對立法目的作了較大修改調(diào)整，突出強(qiáng)調(diào)保障國家礦產(chǎn)資源安全、加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、維護(hù)礦產(chǎn)資源國家所有者和礦業(yè)權(quán)人合法權(quán)益。立法目的調(diào)整意味著管理的主要目標(biāo)也隨之發(fā)生變化。在管理中要實(shí)現(xiàn)立法初衷和主要目標(biāo)，需要圍繞立法目的構(gòu)建一整套全面系統(tǒng)的制度體系，使實(shí)施的每項(xiàng)制度和措施與立法目的保持一致性，避免出現(xiàn)“合成謬誤”或“分解謬誤”，增強(qiáng)宏觀政策取向一致性，保障立法目的能夠順利落地實(shí)施，取得實(shí)效。

　　比如，新《礦產(chǎn)資源法》將保障國家礦產(chǎn)資源安全作為立法目的之一，相關(guān)的制度和措施需要主動(dòng)與之相匹配、相配套，確保管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度在維護(hù)國家權(quán)益的前提下，充分考慮礦產(chǎn)資源勘查具有投資大、長周期、高風(fēng)險(xiǎn)、高收益的特點(diǎn)，調(diào)動(dòng)礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)積極性，促進(jìn)增加緊缺礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量和提高產(chǎn)能。在金融風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下，加大對礦業(yè)企業(yè)資金支持力度，探索建立風(fēng)險(xiǎn)勘查資本市場，促進(jìn)加大礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)投資力度。在保護(hù)生態(tài)環(huán)境的前提下，優(yōu)化各類保護(hù)區(qū)管控措施，明確不同區(qū)域礦產(chǎn)資源勘查開采準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，探索建立健全空間區(qū)域立體分層管理制度，拓展可供礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)的區(qū)域。在保障安全生產(chǎn)的前提下，充分考慮我國礦產(chǎn)資源賦存具有大礦少、小礦多，單一礦床少、共伴生礦床多的特點(diǎn)，實(shí)行與我國資源國情相適應(yīng)的礦山安全生產(chǎn)監(jiān)管措施。地方政府要主動(dòng)擔(dān)負(fù)起保障礦產(chǎn)資源安全的責(zé)任，不能以生態(tài)環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)為名，將所轄區(qū)域礦山一關(guān)了之，實(shí)行無礦市、無礦縣。

　　加強(qiáng)調(diào)查研究科學(xué)制定配套制度措施

　　新《礦產(chǎn)資源法》對1996年《礦產(chǎn)資源法》進(jìn)行全面修改，建立了一批新的管理制度，有的是把改革成果上升為法律制度，有實(shí)踐基礎(chǔ)；有的是全新的制度，沒有改革探索經(jīng)驗(yàn)積累。對于尚未有改革實(shí)踐探索的新制度要順利落地實(shí)施，有效運(yùn)行，需要加強(qiáng)調(diào)查研究，廣泛聽取各方意見建議，匯集各方智慧，制定科學(xué)合理的配套制度和管理措施。

　　比如，新《礦產(chǎn)資源法》重構(gòu)了礦產(chǎn)資源勘查開采登記制度，建立了礦業(yè)權(quán)登記和勘查開采許可制度，實(shí)行礦業(yè)權(quán)物權(quán)登記與礦產(chǎn)資源勘查開采行為許可相分離，更好地維護(hù)礦業(yè)權(quán)人合法權(quán)益。將這項(xiàng)全新的變革性制度實(shí)施好，需要科學(xué)合理制定配套的礦業(yè)權(quán)登記與勘查開采許可管理制度。一是做好兩者之間的申請要件、審查要點(diǎn)、審查流程之間的銜接，做到不重復(fù)、不漏項(xiàng)，既有效保護(hù)礦業(yè)權(quán)人合法權(quán)益，又要提高登記和發(fā)證效率、減輕礦業(yè)權(quán)人負(fù)擔(dān)；二是理順兩者之間內(nèi)在邏輯關(guān)系，反復(fù)進(jìn)行模擬運(yùn)行推演，發(fā)現(xiàn)可能的堵點(diǎn)、難點(diǎn)問題，采取切實(shí)可行的解決措施，確保礦業(yè)權(quán)登記和勘查開采許可運(yùn)行順暢，避免出現(xiàn)礦業(yè)權(quán)登記后辦不了勘查開采許可的情形。

　　遵循客觀規(guī)律增強(qiáng)配套措施針對性可操作性

　　礦產(chǎn)資源勘查開采具有鮮明的行業(yè)特點(diǎn)和自身的客觀規(guī)律，比如，地質(zhì)找礦具有較強(qiáng)的不確定性，礦產(chǎn)資源埋藏在地底下，在探明之前，有沒有、有多少都不確定；勘查階段只有投入、不產(chǎn)生收益，只有在探明礦產(chǎn)資源轉(zhuǎn)為采礦權(quán)，把礦產(chǎn)資源開采出來進(jìn)行銷售后，才能產(chǎn)生收益。新《礦產(chǎn)資源法》充分考慮了礦產(chǎn)資源勘查開采行業(yè)特點(diǎn)，比如，規(guī)定制定礦業(yè)權(quán)出讓收益征收辦法，應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同礦產(chǎn)資源特點(diǎn)，遵循有利于維護(hù)國家權(quán)益、調(diào)動(dòng)礦產(chǎn)資源勘查積極性、促進(jìn)礦業(yè)可持續(xù)發(fā)展的原則。

　　貫徹落實(shí)新《礦產(chǎn)資源法》，制定配套管理措施時(shí)，應(yīng)充分考慮礦產(chǎn)資源勘查開采特點(diǎn)，遵循地質(zhì)工作規(guī)律、礦業(yè)規(guī)律，增強(qiáng)管理措施的針對性和可操作性。比如，新《礦產(chǎn)資源法》建立了勘查方案管理制度，要求探礦權(quán)人按經(jīng)批準(zhǔn)的勘查方案進(jìn)行勘查作業(yè)，勘查方案需要作重大調(diào)整的，要報(bào)管理機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。管理工作中要實(shí)施好勘查方案管理制度，必須要充分考慮到地質(zhì)找礦具有較強(qiáng)的探索性，需要經(jīng)歷認(rèn)識(shí)、實(shí)踐、再認(rèn)識(shí)、再實(shí)踐的反復(fù)過程，勘查工作部署也必然會(huì)不斷調(diào)整變化，實(shí)際工作中的勘查工作部署和經(jīng)管理機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的勘查方案不一致會(huì)經(jīng)常發(fā)生。解決好勘查方案管理中可以預(yù)見的這類問題，在制定配套管理措施時(shí)，要遵循礦產(chǎn)資源勘查特點(diǎn)和內(nèi)在客觀規(guī)律，明確勘查方案包括哪些方面內(nèi)容，哪些事項(xiàng)應(yīng)該由管理機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)管理；哪些方面出現(xiàn)變化屬于重大調(diào)整；發(fā)生重大調(diào)整的，在重新編制勘查方案和報(bào)批期間是否可以繼續(xù)進(jìn)行勘查作業(yè)等等。

　　做好新舊制度銜接確保工作平穩(wěn)過渡

　　新《礦產(chǎn)資源法》是對已有礦產(chǎn)資源法的一次大修改，一些新制度和已有制度之間發(fā)生了重大調(diào)整變化，甚至是根本性變化，要實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源管理工作平穩(wěn)過渡，做好新舊制度銜接尤為重要和迫切。

　　對于管理中沒有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)的重構(gòu)性制度，比如，礦業(yè)權(quán)登記和勘查開采許可證制度，在新《礦產(chǎn)資源法》實(shí)施前，有必要進(jìn)行試點(diǎn)，在實(shí)施操作中解讀新制度，答疑解惑，統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)；通過試點(diǎn)暴露和發(fā)現(xiàn)制度運(yùn)行中可能存在的問題，群策群力、匯集各方智慧，形成切實(shí)可行的配套管理制度和措施。

　　對于涉及系統(tǒng)性改革的創(chuàng)新性制度，要對與之相關(guān)聯(lián)的所有制度進(jìn)行調(diào)整變化，建立與之相適應(yīng)的制度體系。比如，全面推進(jìn)競爭性方式出讓礦業(yè)權(quán)，要確保落實(shí)實(shí)施。一是要改革已有礦業(yè)權(quán)申請審批登記制度，按照新的礦業(yè)權(quán)出讓登記制度，構(gòu)建礦業(yè)權(quán)出讓登記流程、申請要件、審查事項(xiàng)等；二是建立支撐礦業(yè)權(quán)競爭性出讓的區(qū)塊來源制度，確保管理機(jī)關(guān)能夠獲得滿足市場需求的區(qū)塊；三是建立適應(yīng)礦業(yè)權(quán)競爭性出讓的宏觀調(diào)控機(jī)制，實(shí)現(xiàn)有序出讓、優(yōu)化布局，促進(jìn)礦產(chǎn)資源供需相對平衡。

　　對于涉及其他部門制度措施需要同步修改完善的，加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，確保能夠同步調(diào)整到位。比如，新《礦產(chǎn)資源》建立了油氣探采合一制度，要順利落地實(shí)施，需要相關(guān)部門對安全生產(chǎn)許可、環(huán)評、水土保持、礦業(yè)用地、規(guī)劃等管理制度和措施作出相應(yīng)調(diào)整，實(shí)現(xiàn)各部門管理制度和措施聯(lián)動(dòng)和相互銜接。（中國礦業(yè)報(bào)）

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