兩會(huì)前瞻：房地產(chǎn)市場(chǎng)止跌回穩(wěn)如何破局？丨智庫(kù)

華少/制圖

城市與區(qū)域治理研究院蘇志勇/文

2025年全國(guó)兩會(huì)即將召開(kāi)，作為“十四五”規(guī)劃收官和“十五五”規(guī)劃謀劃的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，此次會(huì)議備受關(guān)注。宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)如何確定，產(chǎn)業(yè)政策如何調(diào)整，財(cái)政金融政策如何發(fā)力，是業(yè)界普遍關(guān)注的話題。

從中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議、地方兩會(huì)以及近期一系列重要會(huì)議可以看出，“穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、防風(fēng)險(xiǎn)”仍然是今年經(jīng)濟(jì)工作的主要目標(biāo)，而房地產(chǎn)市場(chǎng)能否止跌回穩(wěn)則成為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的關(guān)鍵。

去年以來(lái)，從中央到地方，針對(duì)房地產(chǎn)供需兩端政策密集出臺(tái)，并取得了良好效果。今年兩會(huì)如何進(jìn)一步推動(dòng)房地產(chǎn)市場(chǎng)止跌回穩(wěn)，存量政策如何高效落地，增量政策如何持續(xù)發(fā)力，值得期待。

一、宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)中求進(jìn)

中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議為2025年經(jīng)濟(jì)工作明確了“穩(wěn)中求進(jìn)、以穩(wěn)促進(jìn)”的總基調(diào)，強(qiáng)調(diào)“實(shí)施更加積極有為的宏觀政策，擴(kuò)大國(guó)內(nèi)需求，推動(dòng)科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新，穩(wěn)住樓市股市，防范化解重點(diǎn)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)，穩(wěn)定預(yù)期、激發(fā)活力，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)回升向好”。

2024年我國(guó)經(jīng)濟(jì)在復(fù)雜的內(nèi)外部環(huán)境和極端困難的條件下，如期實(shí)現(xiàn)了5%的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)，實(shí)屬不易。今年從地方兩會(huì)公布的GDP增長(zhǎng)目標(biāo)看，16個(gè)省份基本維持上年增長(zhǎng)目標(biāo)不變，14個(gè)省份適度下調(diào)了增長(zhǎng)目標(biāo)，只有天津?qū)DP目標(biāo)進(jìn)行了上調(diào)。31個(gè)省份GDP目標(biāo)均值在5.3%。本著穩(wěn)中求進(jìn)的原則，今年全國(guó)GDP目標(biāo)預(yù)計(jì)仍然保持在5%左右。

目前我國(guó)房地產(chǎn)業(yè)在GDP中占比為6.3%，加上建筑業(yè)及其他相關(guān)產(chǎn)業(yè)，占比達(dá)到15%左右。房地產(chǎn)市場(chǎng)連續(xù)3年的調(diào)整，對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)形成了持續(xù)負(fù)向拉動(dòng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2024年房地產(chǎn)業(yè)GDP同比下降1.8%，拉動(dòng)GDP增速-0.12個(gè)百分點(diǎn)。房地產(chǎn)市場(chǎng)的止跌回穩(wěn)，對(duì)實(shí)現(xiàn)2025年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)將起到至關(guān)重要作用，也將成為2025年政策的重要發(fā)力點(diǎn)。

實(shí)現(xiàn)全年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)和房地產(chǎn)市場(chǎng)的止跌回穩(wěn)，財(cái)政政策是關(guān)鍵。中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明確，2025年要實(shí)施更加積極的財(cái)政政策。在今年1月份國(guó)新辦“中國(guó)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展成效”系列新聞發(fā)布會(huì)上，財(cái)政部副部長(zhǎng)廖岷透露，“根據(jù)宏觀經(jīng)濟(jì)逆周期調(diào)控的需要，2025年我們將提高財(cái)政赤字率，赤字規(guī)模將有較大幅度增加。財(cái)政總支出會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大，逆周期調(diào)節(jié)力度也會(huì)加大，為經(jīng)濟(jì)持續(xù)回暖向好提供有力支撐”。

在“更加積極”的定調(diào)之下，機(jī)構(gòu)普遍預(yù)計(jì)2025年一般赤字率將提升至4%左右，專(zhuān)項(xiàng)債增加至4.5萬(wàn)億元，特別國(guó)債規(guī)模有望突破2萬(wàn)億元，對(duì)應(yīng)的廣義赤字率將突破9%，創(chuàng)出歷史新高。

在財(cái)政政策發(fā)力點(diǎn)上，一是“兩新”“兩重”項(xiàng)目，房地產(chǎn)方面，重點(diǎn)關(guān)注城市更新和城中村改造等領(lǐng)域；二是托底房地產(chǎn)，重點(diǎn)關(guān)注存量閑置土地和存量商品房收儲(chǔ)；三是對(duì)科技創(chuàng)新的投入。

貨幣政策上，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議給出了“適度寬松”的定調(diào)，全國(guó)兩會(huì)仍將延續(xù)這一定調(diào)，“寬松”成為2025年貨幣政策的主基調(diào)。2025年2月13日人民銀行發(fā)布的《貨幣政策執(zhí)行報(bào)告》提出“擇機(jī)調(diào)整優(yōu)化政策力度和節(jié)奏”，意味著今年將根據(jù)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、通脹、國(guó)際收支等因素，擇機(jī)實(shí)施降準(zhǔn)降息政策。寬松的貨幣政策無(wú)論是對(duì)房企融資還是住房消費(fèi)，都將產(chǎn)生積極的正向影響。

二、寬財(cái)政助力存量土地和商品房收儲(chǔ)

存量閑置土地和存量商品房收儲(chǔ)，一方面有助于緩解市場(chǎng)主體（房企）的流動(dòng)性壓力，另一方面有利于調(diào)節(jié)房地產(chǎn)市場(chǎng)供需結(jié)構(gòu)，優(yōu)化資源配置。

2024年12月底召開(kāi)的全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議提出，2025年要“安排更大規(guī)模政府債券”“加大支出強(qiáng)度、加快支出進(jìn)度”。由此可以看出，2025年財(cái)政政策不但要“更給力”，而且要“靠前發(fā)力”。在規(guī)模上，機(jī)構(gòu)預(yù)計(jì)2025年財(cái)政資金或同比多增2萬(wàn)億元左右，其中新增專(zhuān)項(xiàng)債規(guī)?；蜻呺H擴(kuò)大，預(yù)計(jì)從2024年的3.9萬(wàn)億元增至4.5萬(wàn)億元。

地方政府專(zhuān)項(xiàng)債用于土地儲(chǔ)備和收購(gòu)存量商品房是房地產(chǎn)業(yè)界關(guān)注的重點(diǎn)，這一政策的執(zhí)行力度對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)止跌回穩(wěn)將產(chǎn)生重要影響。

2025年1月，國(guó)務(wù)院新聞辦新聞發(fā)布會(huì)上，財(cái)政部綜合司司長(zhǎng)林澤昌表示，“研究擴(kuò)大專(zhuān)項(xiàng)債使用范圍，允許用于房地產(chǎn)相關(guān)的‘兩個(gè)領(lǐng)域’，這都是增加有效需求的政策。在 2025 年新增發(fā)行的專(zhuān)項(xiàng)債額度內(nèi)，地方可根據(jù)需要，統(tǒng)籌安排用于土地儲(chǔ)備和收購(gòu)存量商品房用作保障性住房這兩個(gè)方面的專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目”。這一表態(tài)意味著，2025年房地產(chǎn)市場(chǎng)將獲得強(qiáng)有力的財(cái)政資金支持。特別是在存量閑置土地收儲(chǔ)和收購(gòu)存量商品房用作保障性住房方面，地方政府專(zhuān)項(xiàng)債將發(fā)揮重要作用。

在利用專(zhuān)項(xiàng)債收儲(chǔ)存量閑置土地方面，廣東省已率先行動(dòng)。2025年1月，廣東省制定了《關(guān)于土地儲(chǔ)備領(lǐng)域申報(bào)地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券工作指引（試行）》，推動(dòng)省內(nèi)各地市加速收購(gòu)存量閑置土地。隨后，省內(nèi)16個(gè)城市相繼披露擬收儲(chǔ)項(xiàng)目公示，擬收儲(chǔ)宗地超200宗，總價(jià)超400億元。從用地性質(zhì)看，擬收購(gòu)?fù)恋厣婕白≌玫?、工業(yè)用地、商業(yè)用地、綜合用地等多種類(lèi)型。

據(jù)廣東省財(cái)務(wù)廳披露的消息，2024年廣東省爭(zhēng)取到中央新增專(zhuān)項(xiàng)債券額度5085億元，擬回購(gòu)金額占比新增專(zhuān)項(xiàng)債額度超 8%。廣東作為中國(guó)經(jīng)濟(jì)第一大省和龍頭房企分布最集中的省份，存量閑置土地的收儲(chǔ)對(duì)市場(chǎng)止跌回穩(wěn)具有很強(qiáng)的示范引領(lǐng)作用。

北京在專(zhuān)項(xiàng)債發(fā)行方面也有了新進(jìn)展，近日，北京市財(cái)政局披露，擬發(fā)行2025年北京市政府專(zhuān)項(xiàng)債券（五至十七期），計(jì)劃發(fā)行總額462.9億元，用于棚戶(hù)區(qū)改造、土地儲(chǔ)備等項(xiàng)目。其中，專(zhuān)項(xiàng)債券土地儲(chǔ)備項(xiàng)目28個(gè)，發(fā)行額度為138.9億元。此外，湖南岳陽(yáng)、河南開(kāi)封、浙江吉安、四川通江等地在土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)債發(fā)行上也已開(kāi)始申報(bào)。

相比于收儲(chǔ)閑置存量土地，收購(gòu)存量商品房用作保障房情況更為復(fù)雜，不僅涉及收購(gòu)資金來(lái)源、收購(gòu)標(biāo)的的篩選，收購(gòu)后如何實(shí)現(xiàn)持續(xù)運(yùn)營(yíng)，才是問(wèn)題的關(guān)鍵。兩會(huì)能否針對(duì)存量土地和存量商品房收儲(chǔ)出臺(tái)更進(jìn)一步政策，值得期待。

三、城市更新成擴(kuò)大內(nèi)需重要抓手

2025年開(kāi)年首次國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議對(duì)城市更新工作做出全面部署，強(qiáng)調(diào)“城市更新關(guān)系城市面貌和居住品質(zhì)的提升，是擴(kuò)大內(nèi)需的重要抓手”，提出“要支持各地因地制宜進(jìn)行創(chuàng)新探索，建立健全可持續(xù)的城市更新機(jī)制”。開(kāi)年第一次國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議就專(zhuān)題研究城市更新，重視程度可見(jiàn)一斑。今年兩會(huì)，城市更新可能被賦予更高的定位，也將得到更大力度的政策支持。

城市更新是一個(gè)涵蓋范圍很廣的系統(tǒng)工程，城市更新相關(guān)投資可形成對(duì)傳統(tǒng)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施投資的替代作用，并對(duì)相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈起到帶動(dòng)作用。對(duì)地下管網(wǎng)管廊建設(shè)改造、建筑市政基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)備更新，也是城市更新的重要組成部分，是彌補(bǔ)城市基礎(chǔ)設(shè)施短板、拉動(dòng)內(nèi)需的重要手段。另外，老舊小區(qū)和危舊房改造、城中村改造等居住區(qū)更新改造，在改善居住環(huán)境和滿(mǎn)足居民住房需求的同時(shí)，也是拉動(dòng)內(nèi)需的重要力量。

住房城鄉(xiāng)建設(shè)部數(shù)據(jù)顯示，2024年，全國(guó)實(shí)施城中村改造項(xiàng)目1863個(gè)，惠及居民136.7萬(wàn)戶(hù)，建設(shè)籌集安置房189.4萬(wàn)套。城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造新開(kāi)工5.6萬(wàn)個(gè)，更新改造小區(qū)內(nèi)各類(lèi)老化管線超過(guò)5萬(wàn)公里，加裝電梯2.5萬(wàn)余部，增設(shè)停車(chē)位超過(guò)50萬(wàn)個(gè)。在“兩重”“兩新”政策支持下，建設(shè)改造地下管網(wǎng)，完成燃?xì)夤艿览匣赂脑?.1萬(wàn)公里，全年累計(jì)建設(shè)改造各類(lèi)管網(wǎng)16.3萬(wàn)公里，新開(kāi)工綜合管廊項(xiàng)目建設(shè)201公里，更新設(shè)備117萬(wàn)臺(tái)。

從地方兩會(huì)情況看，絕大多數(shù)省份將城市更新或城中村改造列為2025年工作重點(diǎn)。例如山東明確“推進(jìn)片區(qū)更新120個(gè)，開(kāi)工老舊小區(qū)改造13.7萬(wàn)戶(hù)”；上海明確“啟動(dòng)25個(gè)城中村改造項(xiàng)目”；北京明確“實(shí)施500個(gè)老舊小區(qū)綜合整治”；河南提出“實(shí)施城市更新項(xiàng)目3910個(gè)，改造城中村416個(gè)、老舊小區(qū)1459個(gè)，統(tǒng)籌改造一批老舊街區(qū)、廠區(qū)”。

城市更新一方面需要財(cái)政金融政策的支持，另一方面也需要社會(huì)資本的參與，如何建立健全可持續(xù)的城市更新機(jī)制和模式，是目前亟待解決的難題。破解這一難題需要在政策法規(guī)上做出相應(yīng)突破，例如土地和城鄉(xiāng)規(guī)劃方面的政策法規(guī)調(diào)整。

四、“好房子”建設(shè)將全面鋪開(kāi)

自2023年“好房子”概念提出以來(lái)，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部及所屬相關(guān)部門(mén)牽頭制訂了“好房子、好小區(qū)、好社區(qū)、好城區(qū)”各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，各地也結(jié)合實(shí)際出臺(tái)了具體標(biāo)準(zhǔn)。例如北京，近日出臺(tái)了“好房子”新標(biāo)準(zhǔn)——《北京市平原多點(diǎn)地區(qū)“好房子”規(guī)劃管理相關(guān)技術(shù)要點(diǎn)（試行）》，對(duì)陽(yáng)臺(tái)、居住空間、首層架空、風(fēng)雨連廊、公共空間等方面的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)做出規(guī)定。

從地方兩會(huì)可以看出，多數(shù)省份將“好房子”建設(shè)列為今年工作重點(diǎn)。北京提出加大新開(kāi)發(fā)居住區(qū)配套設(shè)施補(bǔ)短板力度，建設(shè)適應(yīng)群眾高品質(zhì)生活的“好房子”。廣東提出引導(dǎo)企業(yè)提高住房建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、優(yōu)化物業(yè)服務(wù)，建設(shè)更多好房子、好小區(qū)、好社區(qū)、好城區(qū)。浙江、江蘇提出穩(wěn)妥推進(jìn)現(xiàn)房銷(xiāo)售試點(diǎn)和“好房子”建設(shè)試點(diǎn)。天津提出編制住房發(fā)展規(guī)劃，建設(shè)適應(yīng)群眾高品質(zhì)生活的“好房子”。四川提出適應(yīng)人民群眾高品質(zhì)居住需求，完善并提升住房建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，推進(jìn)“好房子”建設(shè)。吉林提出大力推動(dòng)10個(gè)以上“好房子”示范項(xiàng)目建設(shè)。2025年，各地聚焦更加安全、舒適、綠色、智慧，加快“好房子”建設(shè)步伐。

五、關(guān)注調(diào)控政策的進(jìn)一步優(yōu)化

2024年以來(lái)先后兩輪政策“組合拳”對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)產(chǎn)生積極影響。從近期的房地產(chǎn)市場(chǎng)走勢(shì)看，一二線城市出現(xiàn)明顯的企穩(wěn)跡象，三四線城市也有所好轉(zhuǎn)，但實(shí)現(xiàn)真正意義上的止跌回穩(wěn)，還需要供需兩端政策進(jìn)一步發(fā)力。

供給端，房企化債正進(jìn)入深水區(qū)，債務(wù)重組面臨諸多困難。根據(jù)克而瑞數(shù)據(jù)，2024年房企債券到期規(guī)模達(dá)4828億，而發(fā)行規(guī)模僅有2158億，無(wú)法通過(guò)借新還舊覆蓋到期債務(wù)，2025年房企的債務(wù)壓力同樣較大，到期規(guī)模甚至要高于2024年，達(dá)到5257億元。2025年房企化債形勢(shì)依然嚴(yán)峻。

2025年在實(shí)現(xiàn)保交房目標(biāo)的同時(shí)，對(duì)典型房企的救助應(yīng)當(dāng)成為防范化解風(fēng)險(xiǎn)隱患的重點(diǎn)。一是在存量閑置土地和存量商品房收儲(chǔ)方面，可將收儲(chǔ)對(duì)象重點(diǎn)向出險(xiǎn)房企或處于風(fēng)險(xiǎn)邊緣的房企傾斜；二是建立典型房企風(fēng)險(xiǎn)化解救助機(jī)制，落實(shí)屬地責(zé)任，將重點(diǎn)房企債務(wù)化解納入地方政府考核；三是引入國(guó)企央企，通過(guò)注資、引入戰(zhàn)投、下場(chǎng)收購(gòu)等方式推動(dòng)房企化債；四是建立專(zhuān)項(xiàng)基金，專(zhuān)門(mén)用于房企不良資產(chǎn)處置。

需求端，繼續(xù)實(shí)施“因城施策”調(diào)整政策，打通影響合理住房需求的堵點(diǎn)，全方位支持住房消費(fèi)。一是房貸利率（包括公積金貸款利率）仍有下調(diào)空間；二是重點(diǎn)一二線城市限購(gòu)、限售政策仍有調(diào)整空間；三是住房“以舊換新”在部分城市取得了良好效果，2025年在政策上應(yīng)給予更大力度的支持；四是結(jié)合城中村改造實(shí)施貨幣化安置，引導(dǎo)住房需求；五是通過(guò)稅費(fèi)減免、住房補(bǔ)貼等方式鼓勵(lì)住房消費(fèi)。

（此文刊于中國(guó)房地產(chǎn)報(bào)3月3日11版 責(zé)任編輯 蘇志勇）

值班編委：蘇志勇

流程編輯：溫紅妹

審讀：戴士潮

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